miércoles, 7 de marzo de 2012

La implementación de políticas públicas



Juan Guillermo Vieira

En el ámbito de los estudios sobre implementación de políticas destacan tres modelos: el top-down, el bottom-up y los enfoques híbridos. Veamos algunos apuntes sobre cada uno.

De arriba-abajo

La característica fundamental del enfoque top-down es su perfecto acoplamiento con la primera tradición de estudios de políticas públicas distinguidos ampliamente por su orientación al estudio de las decisiones, así pues en este enfoque se enfatiza la decisión “creadora” de la tecnocracia gubernamental y sus diseñadores con capacidad de generar programas y políticas que se implementan por derrame causal. Por derivación la jerarquía, la dirección y el control se constituyen en los elementos principales a la hora de comprender el proceso de instrumentación de políticas. La jerarquización alude principalmente a la importancia y la influencia de la escala de poder que tienen los distintos niveles políticos y burocráticos sobre la implementación, siguiendo la imagen de la pirámide, a mayor cercanía al vértice mayor capacidad (supuesta) de controlar y definir la suerte de la misma, es por esto que la mayor responsabilidad recae sobre la cúspide que es la que da las órdenes y vigila que se cumplan para lograr los objetivos definidos con anterioridad. La dirección y el control están igualmente ligadas a la estructura jerárquica; siguiendo la tradición tayloriana quienes planean y estructuran las políticas son responsables de su éxito, valiéndose de su capacidad directiva y de control sobre los niveles inferiores. En el enfoque top-down predomina una visión racionalista ideal capaz de generar decisiones casi perfectas, organizar la mejor forma de llevarlas a cabo y preveer su precisa ejecución y posibles obstáculos, para evitarlos, hasta producir los resultados esperados sobre la población objetivo y la problemática que inspiró la acción gubernamental. Operativamente esto se expresa en la definición desde arriba de objetivos claros, estructura de órdenes hacia abajo debidamente prevista, aseguramiento de los recursos y apoyos necesarios y un sistema de comunicación que garantice el descenso de las órdenes centrales y la retroalimentación de los responsables. Como visión racional ideal el enfoque top-down hace alarde de eficacia y eficiencia, demostrando que “papá” Estado es todopoderoso. Para el top-down lo importante y determinante sucede “arriba”, que es la causa de lo que sucede “abajo”. Este enfoque se sustenta en la tradición de la administración pública estadounidense que separa política y políticas de administración e implementación; los políticos y burócratas que hacen las políticas van por un lado y los implementadores por otro, es la crítica que reciben el enfoque top-down del enfoque bottom-up que veremos a continuación.

De abajo-arriba
Para el enfoque bottom-up lo importante y determinante sucede “abajo”, los protagonistas de la instrumentación están en la ventanilla de las oficinas gubernamentales o en la calle con la gente, entregando los servicios públicos y materializando las políticas. Los burócratas a borde de calle dada su discrecionalidad reformulan las políticas dadas “arriba”, por lo que no siempre sucede lo que planean los diseñadores de políticas. Es necesario aclarar que el enfoque top-down tiene un alto componente prescriptivo, básicamente orientado a mostrar cómo deberían implementarse las políticas, mientras el enfoque bottom-up mantiene su perspectiva analítica académica descriptiva y explicativa, recomendando hacer los análisis respectivos a partir de lo que Elmore llamó el “mapeo regresivo”, es decir de abajo hacia arriba, esta perspectiva no tendría tanto valor normativo para los “practitioners” de las políticas, ya que no sería claro como implementar una política exclusivamente desde abajo, sin que medien órdenes y recursos de niveles superiores. La dimensión normativa de este enfoque está dirigida a llamar la atención de los analistas de políticas sobre por dónde empezar su trabajo.
El aporte teórico más destacado dentro del enfoque bottom-up es el de Hjern y colegas. Sabatier (1986: 12-16) lo presenta como el de mayor elaboración metodológica, con suficientes elementos como para contrastarlo con el enfoque top-down, enfoque con mayor sustentación empírica. El enfoque Bottom-up según la propuesta de Hjern empezaría con el reconocimiento de las redes de actores que intervienen en la entrega de servicios, sus capacidades, estrategias, interrelaciones y contactos, y a partir de la reconstrucción  de esa red de contactos “devolverse” hacia arriba en la identificación de los actores involucrados en los distintos niveles intergubernamentales en todo el proceso de implementación. La aplicación de este modelo fue lo que llevó a Hjern a concluir que la buena implementación no depende de individuos sino de “estructuras locales de implementación.” Esta es, sin duda, una gran diferencia con el enfoque top-down el cual empieza con la decisión y como sus objetivos se logran en el tiempo, lo cual tiene implicaciones concretas sobre el análisis, por ejemplo, la identificación de actores en el top-down es de arriba hacia abajo, mientras que en el bottom-up es al contrario.
Es necesario agregar que los factores organizacionales, relacionados con la forma en que se estructura la forma de entrega de la acción pública, son fundamentales para el enfoque bottom-up.

Fortalezas y debilidades de cada uno
Fortalezas top-down:
·         Tiene mayor constrastación empírica y mayor desarrollo teórico (según la presentación de Sabatier y Mazmanian)
·         Numerosos estudios han confirmado la importancia que este enfoque le da a la estructuración legal del proceso de implementación
·         Las seis condiciones (Sabatier, 1986: 3,4) para una implementación efectiva han demostrado ser una importante lista de factores cruciales para comprender las variaciones en los resultados de las políticas, y para desentrañar las estrategias de los participantes en las mismas a lo largo del tiempo
·         La facilidad en el manejo de las variables y la atención puesta en el ciclo de la formulación - implementación - reformulación generaron la ampliación en los períodos de tiempo bajo consideración de los investigadores, de más o menos 4-6 años a 10 y más, lo que permite identificar características que antes no eran visibles con períodos más cortos
·         En la propuesta de Sabatier se estima que ampliar el período en consideración y enfatizar la estructuración legal ayudó a mejorar la percepción y la calificación sobre la acción gubernamental, herencia de los primeros estudios de implementación cuya conclusión generalizada fue pesimista
Debilidades top-down:
·         Sobre-enfatiza el centro o “el arriba” descuidando los implementadores directos
·         Que se enfocan en los forjadores de las políticas olvidando otros actores del proceso de implementación
·         Este enfoque es de difícil aplicación cuando no hay una política escrita, una ley o una agencia predominante
·         Tiende a subestimar las estrategias de los burócratas de rango bajo y de los grupos objetivo de las políticas
Fortalezas bottom-up: Sabatier habla de cinco (ibid. 15)
·         tiene una metodología intertemática explícita y replicable para identificar redes de políticas
·         al no partir de programas gubernamentales sino de la percepción de problemas según los actores y sus estrategias tiene la capacidad de dimensionar los distintos programas gubernamentales para resolver los problemas percibidos en relación con otras organizaciones o el mercado
·         al no estar limitados por el alcance de los objetivos (como en el caso del top-down) el enfoque permite mayor libertad para observar todo tipo de consecuencias colaterales de los distintos programas gubernamentales
·         tiene la capacidad de tratar con un área de política o de problema que incluye una multitud de programas público o privados, sin la predominancia de ninguno.
·         Permite a sus partidarios una mejor capacidad de observar la interacción estratégica de los actores a través del tiempo

Debilidades bottom-up: según Sabatier (Ibid. 15, 16)
·         Puede sobreenfatizar el poder de la “periferia” o “el abajo” para determinar o frustrar al centro o “el arriba”
·         Partir de los implementadores actuales desconociendo los esfuerzos anteriores en la misma línea
·         No parte de una teoría explícita de los factores que condicionan y afectan el tema de interés, no son claros sus supuestos implícitos

Posibilidades de síntesis de ambos enfoques:
Hemos podido reconocer las fortalezas y las debilidades de cada uno de los enfoques dominantes en los estudios de implementación. Cada uno tiene características que lo hacen fuerte en unos casos y débil en otros. Es sensato pensar que al unir fortalezas pueda surgir un enfoque híbrido capaz de dar respuestas sobre temas e investigaciones más amplias y con conclusiones más consistentes, que en parte es la intención compartida por el mixed-scanning. Sin embargo, no es una tarea fácil proponer un modelo unificador y menos ponerlo a prueba con estudios empíricos.
La síntesis que propone Sabatier (Ibid. 20) pretende adoptar los elementos más fuertes de cada uno de los enfoques, del bottom-up, su unidad de análisis (actores que participan de un problema de políticas) y el estudio detallado de las estrategias de los actores intermedios y los más importantes en la escala de órdenes de la implementación; del top-down su interés en conocer el impacto de las estructuras legales sobre la conducta de los actores, y la aplicación de esta perspectiva al estudio del cambio en las políticas en períodos de tiempo de 10 años en adelante, de modo que pueda incluirse la noción de aprendizaje, y, por último, se toma del top-down (en la propuesta de Sabatier) su perspectiva metodológica enfocada a la construcción de teoría partiendo de abstracciones teóricas.
Pero la intención es de doble filo, si bien es necesario encontrar puntos de encuentro, también es posible que de este tipo de intento de síntesis surja una sobre-simplificación de los dos modelos que la nutren, soslayando importantes aportes que son relevantes en cuanto cada enfoque se tome por separado. Desde mi punto de vista una síntesis debería ser más que la unión de lo que un autor considera lo mejor de dos modelos en disputa, es una propuesta en sí, con vida propia y presupuestos implícitos y explícitos propios que por su carácter amplificador y abarcante de la realidad que los modelos anteriores no alcanzaban a vislumbrar termina incluyéndolos, por decirlo de algún modo, en un marco de posibilidades más amplias y que si no se nutriera de los modelos anteriores no sería lo amplio que pretende ser.
No me es claro cómo se entrecruzan las dos visiones predominantes de la implementación, como interacción humana o como sistema, en la síntesis que propone Sabatier. Sin duda partir de la noción de subsistemas de políticas muestra un interés por introducir en su modelo la propuesta del enfoque bottom-up cercana al primer tipo de visión, pero en vez de considerar dentro del enfoque top-down los aspectos estructurales y sistémicos en que se desenvuelven las políticas, referidos a las burocracias públicas en toda su pirámide, prefiere enfocarse en los aspectos legales y su capacidad para lograr que lo planeado descienda por la corriente prevista, a mi parecer, descuidando la geografía del cauce por donde debe ir la corriente, es decir la política. No sé si el impacto sobre la macro y la micro-implementación (Berman en Aguilar 1992; 82, 83) y sus relaciones analíticas se podrá mantener dentro la nueva síntesis, cuya unidad de análisis en sí misma condiciona el análisis y lo pone más cercano al backward mapping y la bottom-up que a las supuestas fortalezas empíricas del top-down de Sabatier. ¿Acaso al elegir la unidad de análisis de Hjern Sabatier está reconociendo la inferioridad o las limitaciones de la unidad de análisis, la ley, del top-down?
Mixed-Scanning o exploración combinada
Este enfoque cuya expresión traduce más o menos “distintas formas de exploración” tiene en cuenta lo bueno de los dos modelos ya mencionados, pero va más allá para incluir distintos tipos de análisis de acuerdo a las características del proceso de implementación que se estén observando. Puede incluirse en una categoría de enfoques híbridos. Podría interpretarse también como un intento de encontrar un punto medio entre el enfoque de arriba-abajo y el de abajo-arriba. Dejaré la presentación de este enfoque para una entrada posterior dedicada solo al mismo o en general a los enfoques híbridos.

Bibliografía
Aguilar Villanueva, Luis (1993). Estudio Introductorio. En La Implementación de las Políticas.
Etzioni, Amitai (1973) La exploración combinada: un tercer enfoque en la toma de decisiones.
Gunn, Lewis, (1978). Por qué es la implementación tan difícil.
Hill, Michael y Peter Hupe (2002). Implementing public policy.
Mazmanian, Daniel y Paul A. Sabatier (1989) Implementation and public policy. U. Press of America.
Sabatier, Paul (1986). Enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba en la investigación sobre implementación: un análisis crítico y propuesta de síntesis.